Wenn Finanzmärkte Sozialleistungen finanzieren

 

Die Integration von Flüchtlingen, die Qualifizierung von Kindern mit Lernschwächen oder die Resozialisierung wiederholt straffällig gewordener Jugendlicher sind Beispiele von immer neuen gesellschaftlichen Herausforderungen, vor denen Staat und Gesellschaft stehen. In vielen Ländern fehlen hierzu „staatliche Auffangnetze". Auch in Deutschland, einem der wenigen verbliebenen Sozialstaaten in der Welt, tut man sich immer schwerer, hier die passenden Lösungen zu finden. Zumal Kreativität und Innovation in diesem System von jeher schwierig zu finanzieren sind. Hier könnte der Social Impact Bond (kurz SIB) Abhilfe schaffen, denn er setzt auf die Dynamik des Marktes und verknüpft den Profit der Anleger mit dem Erfolg von Sozialmaßnahmen.

 

Vereinfacht gesagt finanzieren SIB Sozialprojekte, und der staatliche Träger von Sozialmaßnahmen zahlt das Anleihekapital erst dann an private Anleger und Vorfinanzierer zurück, wenn ein bestimmter, vorher festgelegter Mindesterfolg der Maßnahmen nachgewiesen wird. Wird das Ziel nicht erreicht, müssen die Anleger mit Ertragseinbußen rechnen oder völlig auf eine Rendite verzichten und verlieren im Extremfall sogar einen Teil des Anlagekapitals. Das Prinzip soll die Effizienz von Sozialleistungen erhöhen und zu innovativen Leistungsangeboten im Sozialbereich anregen.

 

Mittlerweile etabliert sich dieses Finanzierungsinstrument seit dem ersten Social Impact Bond (SIB) im britischen Peterborough im Jahr 2010 in immer mehr Ländern. Spitzenreiter ist mit weitem Abstand Großbritannien, gefolgt von den USA. Verstärkt werden solche Anleihen auch in Schwellenländern wie Indien oder Mexiko aufgelegt. Mittlerweile sind mehr als 38 SIBs weltweit im Einsatz. In Deutschland wurde bislang ein einziger SIB aufgelegt, der Eleven Augsburg. Die Fokusgruppe besteht hier aus benachteiligten, arbeitslosen Jugendlichen im Übergangsbereich zwischen Ausbildungsförderung und Jugendhilfe, die tendenziell nicht oder nicht mehr durch die Angebote der Bundesagentur für Arbeit bzw. der Jobcenter oder der Jugendämter erreicht werden. Ziel ist es, 20 Jugendliche in Ausbildung und Arbeit zu bringen und diese dort für mehr als neun Monate zu halten. Initiiert und weitgehend umgesetzt wurde der SIB primär von der Benckiser Zukunftsstiftung und finanziert von der Stiftung Herbert Quandt, BHF-Bank-Stiftung, Eberhard von Kuehnheim Stiftung und der Bon Venture gGmbH.

 

Da detaillierte Angaben zu diesem Projekt nicht öffentlich zugänglich sind, soll die Funktionsweise anhand eines SIB des Schweizer Kantons Bern vom Juni 2015 vorgestellt werden.

 

Ziel in diesem Projekt ist die Verkürzung des Bezugszeitraums von Sozialhilfe für Flüchtlinge durch eine Verbesserung der Integration – zum Beispiel durch berufsqualifizierende Abschlüsse und die Aufnahme einer Berufstätigkeit. Anleger, die diesen Social Impact Bond zeichnen, gewähren der Caritas in Bern, die die Integrationsmaßnahme durchführt, ein Darlehen in Höhe von 2,7 Mio. Schweizer Franken. Es wird nach fünf Jahren vom Kanton Bern an die Investoren unter speziellen Bedingungen zurückgezahlt: Hat die Caritas ihre Integrationsziele um mindestens 100 Prozent übertroffen, erhalten die Investoren ihr eingesetztes Kreditkapital zurück und eine jährliche Verzinsung gestaffelt von 0,25 bis zu einem Prozent. Zudem erhält die Caritas von der Kantonalverwaltung eine Bonuszahlung von maximal 40.500 Schweizer Franken. Der Kanton profitiert von niedrigeren Ausgaben für die Sozialhilfe und einem hohen Engagement der Maßnahmenträger. Wird dagegen das Integrationsziel nicht erreicht, muss die Caritas einen Malus in gleicher Betragshöhe an den Kanton Bern zahlen und die Investoren verlieren bis zu 4,9 Prozent des Nominalwerts ihrer Anleihe. Für den Kanton wird damit zwar seine aktuelle Ausgabe für die Integrationsmaßnahme geringer, allerdings stehen dem in Zukunft wieder höhere Kosten für die Sozialhilfe gegenüber. Das Berner Modell arbeitet mit einer Zweckgesellschaft, die zwischen den Anlegern und der Caritas Bern steht und die Anlagegelder verwaltet. Eine solche Konstruktion, wie sie verallgemeinert in der Abbildung dargestellt ist, findet sich sehr häufig bei SIBs, es gibt aber auch Formen ohne eine Zweckgesellschaft und mit direkter Durchleitung der Anlage­gelder an die ausführende Sozialorganisation.

 

Das Beispiel illustriert, dass Social Impact Bonds mit einer herkömmlichen Anleihe wie beispielsweise einer Bundesobligation wenig gemeinsam haben. Es handelt sich vielmehr um eine öffentlich-private Partnerschaft. Sie ist dadurch gekennzeichnet, dass Zahlungen an die Kapitalgeber (Anleger) erst bei Ergebnislieferung und Zielerreichung erfolgen. Hierfür haben sich die Begriffe „Payment by Results" oder „Pay for Success"-Anlageformen herausgebildet. Es handelt sich damit bei SIBs durchaus um sehr komplexe Vertragsgebilde mit vielen darin eingebundenen Parteien, die unterschiedliche Aufgaben übernehmen.

 

In einem aktuellen Forschungsbericht an der Universität Stuttgart wurde herausgearbeitet, dass Chancen und Risiken von Social Impact Bonds hohe Ähnlichkeiten mit Derivaten, vor allem Optionen, haben. Anhand von 14 in den USA und Großbritannien eingeführten Social Impact Bonds konnten etliche „versteckte" Eigenschaften von SIBs erkannt werden, die exotischen Derivaten, vor allem sog. Digital­optionen, ähneln. Bei solchen (hoch spekulativen) Optionen erzielt der Anleger entweder einen bestimmten Anlageertrag oder verliert seinen Kapitaleinsatz. Welcher Fall eintritt, hängt vom eingegangenen Risiko ab und das wird bei herkömmlichen Digitaloptionen von den Schwankungen der Aktienkurse bestimmt. Bei Social Impact Bonds kommen die Risiken jedoch nicht von Aktienkursschwankungen, sondern entstehen aus den gegenseitigen Verhaltens­weisen der Vertragsparteien im SIB. Ein SIB ist nämlich vergleichbar mit einem Netzwerk, bestehend aus der öffentlichen Hand, einzelnen Sozialdienstleistern, Datenmanagern etc. Arbeiten diese nicht reibungslos zusammen oder verfolgen sie unterschiedliche Interessen, kann die zu erzielende Wirkung einer Sozialmaßnahme schnell gefährdet werden. Das wiederum stellt bei Anlegern deren Rendite und Anlagekapital in Frage.

 

Insgesamt sind solche Anlagen nur etwas für professionelle Anleger, die sich zudem ein „Quäntchen Verlust" leisten können, wenn die Risiken überhand nehmen. Damit kommen nur ganz spezielle kapitalstarke Anlegerkreise wie vermögende Großanleger in Frage. Die Analysen zeigen auch, dass man dem Phänomen Social Impact Bond aus Anlegersicht noch genauer auf die Spur kommen muss, um seine wahre Gestalt als Anlageform offenzulegen und letztendlich auch seinen wahren wirtschaftlichen Wert zu ermitteln – denn auf einer Börse werden solche Anlagen bisher nicht gehandelt.

 

 

Den vollständigen Forschungsbericht „Social Impact Bonds – Vertrags- und Transaktionsstrukturen sowie eingebettete Optionen" finden Sie unter http://ssrn.com/abstract=2635400